Evoluzione della Sicurezza nei luoghi di lavoro in Italia


Dovendo la legislazione necessariamente adattarsi all’evoluzione del progresso tecnologico ed all’instaurarsi di nuove modalità produttive che comportavano l’introduzione di nuovi rischi per la salute dei lavoratori, risultava essenziale definire una regolamentazione nel campo della sicurezza e infortuni sul lavoro.

Con questo post, oggi vorremmo ripercorrere a grandi linee quali sono state le tappe fondamentali a tal riguardo.

 

Il primo corpus organico in materia di prevenzione e protezione risale agli anni ‘50

Lo spopolamento delle campagne e l’urbanizzazione delle città dovuto al lavoro in fabbrica, spronava il Parlamento ad affrontare la questione degli infortuni sul lavoro in crescita esponenziale determinati, in special modo, dall’industrializzazione.

Il quadro normativo in materia di sicurezza e salute sui luoghi di lavoro può essere scisso in due momenti storici:

  • Il primo è rappresentato dalle norme emanate dagli anni ’50 fino agli anni ’80, nate con l’intento di conciliare le esigenze di cambiamento delle realtà politiche sociali ed industriali a seguito del dopo guerra con il bisogno sempre crescente di una tutela della sicurezza nel mondo del lavoro. I più importanti sono:
    P.R. 547/1955 stabilisce le regole per la prevenzione degli infortuni sul lavoro nelle attività produttive in generale”. Sancisce la nascita del corpus normativo prevenzionale i cui principi basilari sono tuttora validi con riguardo alla protezione tecnologica delle macchine e delle attrezzature (sono stati infatti trasferiti nel Testo Unico di cui parleremo più avanti!);
    D.P.R. 164/1956, integrazione del precedente: regolamenta la “prevenzione degli infortuni sul lavoro nelle costruzioni”) e il D.P.R. 303/1956 che regolamenta “l’igiene del lavoro”.Entrambi i decreti vanno a definire gli standard, quindi le caratteristiche degli ambienti di lavoro e hanno costituito per oltre mezzo secolo i pilastri della tutela fisica dei lavoratori anche se, nonostante questi decreti prevedevano tra l’altro, quali obblighi fondamentali del datore di lavoro, l’attuazione delle misure di igiene e sicurezza, l’informazione dei lavoratori sui rischi , la fornitura dei mezzi di protezione e il controllo sui singoli lavoratori, affinché osservassero le misure di igiene e sicurezza previste, tuttavia avevano il limite di dettagliare in modo specifico determinati obblighi tecnici, lasciando in secondo piano altri aspetti rilevanti.
    Infatti, se si pensa ad una fabbrica degli anni ’60, quindi nell’immediato dopoguerra, vi erano molteplici fattori a rischio, però era il massino livello di sicurezza raggiunto all’epoca.
  • Il secondo è costituito dalle norme emanate dagli anni ‘90 fino ad oggi, come conseguenza del recepimento delle direttive comunitarie ed della consapevolezza del coinvolgimento dinamico dei lavoratori nella gestione della sicurezza aziendale.
    La direttiva madre è la n. 89/391/CEE del Consiglio dei Ministri del 12 giugno 1989, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro.


Queste direttive sulla “tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro” vengono recepite nell’ordinamento nazionale con il D.Lgs. 19 settembre 1994, n. 626, il quale trasformerà il sistema di tutela nazionale, basato sulla prevenzione tecnologica, introducendo il principio dell’organizzazione e gestione in sicurezza dei processi lavorativi.

Si organizzano i primi servizi pubblici su salute e sicurezza e nella sanità pubblica

Anni ’90: Istituzione dell’INAIL

Negli anni ’80 e ’90 si inizia finalmente a vedere la prevenzione come elemento fondamentale tant’è che nasce il sistema di prevenzione a livello nazionale associato a quello che è il sistema sanitario realizzato principalmente per la cura dell’individuo.

Spetta alla legge n. 80 del 17 marzo 1898 il merito di avere introdotto, per la prima volta, nel sistema legislativo italiano l’obbligatorietà dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro:
Promulgata dal Re, si suddivideva in quattro Titoli:

  1. Nel primo, “Limiti ed applicazioni della legge”, venivano enumerate le industrie alle quali la legge doveva essere applicata, stabilendo quali persone agli effetti di essa dovevano qualificarsi come “operai”;
  2. Nel secondo, “Regolamenti preventivi”, si stabilivano disposizioni relative alle misure da adottarsi per la prevenzione degli infortuni;
  3. Nel terzo, “Assicurazione”, veniva prescritta l’obbligatorietà dell’assicurazione;
  4. Nel quarto, “Disposizioni generali”, venivano stabiliti i casi in cui sarebbe risorta la responsabilità civile, con l’ammissione dell’azione di regresso da parte degli assicuratori.

Tale provvedimento, era volto a fronteggiare, attraverso l’indennizzo, il dilagante fenomeno degli infortuni sul lavoro, che lasciava gli operai rimasti invalidi e le famiglie dei deceduti, privi dei mezzi di sussistenza.
Cosicché una bella fetta di quelle che erano le risorse destinate esclusivamente alla cura vengono indirizzate anche verso la prevenzione: nasce l’INAIL (Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro) e tutta una serie di ulteriori Istituti.
Grazie alla riforma sanitaria, si costituiscono per la prima volta le USL
 (Unità Sanitarie Locali), dove l’organizzazione gestionale di queste nuove strutture è demandata alle regioni.
Ma con la legge n. 502 del ’92 ad opera del Governo Amato, completata poi successivamente dalla legge n. 517 del ’93 attuata dal Governo Ciampi, viene prevista la cosiddetta aziendalizzazione. In funzione di ciò, la USL è divenuta successivamente azienda dotata di autonomia organizzativa, gestionale, tecnica, amministrativa, patrimoniale e contabile: viene trasformato il nome in ASL (Aziende Sanitarie Locali), che avevano come scopo anche quello di controllare quello che veniva obbligato e prescritto per legge.
Negli anni successivi il sistema si è evoluto portando ad un maggior dettaglio e un necessario aggiornamento tecnico-scientifico della normativa

Arriviamo al 1991: D.Lgs. 277 del 15 maggio, il quale ha recepito 6 Direttive CEE in materia di protezione dai pericoli derivanti dall’esposizione ad agenti fisici, chimici e biologici, in special modo piombo, amianto ed al rumore.
Queste direttive sulla “tutela della salute e sicurezza del lavoro” vengono recepite nell’ordinamento nazionale con il
D.Lgs. 19 settembre 1994, n. 626, il quale trasformerà il sistema di tutela nazionale, basato sulla prevenzione tecnologica, e introduce per la prima volta l’obbligo da parte del Datore di Lavoro di redigere un Documento di Valutazione dei Rischi (Dvr), come forma primaria di intervento da parte del datore di lavoro che diventa il responsabile del processo di miglioramento della sicurezza nel luogo di lavoro.

Cosa contiene il Documento di Valutazione dei Rischi?

La valutazione dei rischi è uno degli obblighi principali di ogni Datore di Lavoro. Per effettuare la valutazione dei rischi di una realtà lavorativa occorre individuare tutti i pericoli connessi all’attività svolta e quantificare il rischio, ossia la probabilità che ciascun pericolo si tramuti in danno, tenuto conto dell’entità del potenziale danno.
Il Dvr deve essere aggiornato ogni volta che interviene un aggiornamento legislativo rispetto a qualsiasi variazione nel servizio di prevenzione e protezione proprio perché la sua finalità è quella di valutare tutti i rischi.

  • Nelle aziende con meno di 10 dipendenti, il datore di lavoro autocertificava – fino al 21.06.2013 – la valutazione del rischio sulla base di matrici tecniche per cui: individuando dapprima i rischi, successivamente analizzandoli e dichiarando di aver trovato le necessarie misure di prevenzione e…stop! Non occorreva dettagliare quali fossero.
  • Nelle aziende con più di 10 dipendenti il Dvr è definito dal D.Lgs. 626.

Informazione è sapere. Formazione è saper fare. Addestramento è…lo vediamo tra poco!

Arriviamo al 1994 e poi al 1996 dove abbiamo il primo vero e proprio giro di boa:

Nascita di due leggi fondamentali, che prevedono una procedura prevenzionistica di tipo attivo nella quale le aziende sono protagoniste sulle attività di sicurezza, e nelle quali c’è una costante correlazione tra attività lavorativa e relative misure di sicurezza, tra innovazioni tecnologiche e rispettivi interventi per la tutela della sicurezza e della salute degli operatori:

  1. Il Lgs. 626 del 1994, non abroga le leggi emanate negli anni precedenti, ma le modifica e le integra e
    nonostante tale decreto è il più innovativo in materia di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro, al contempo si limitava ad informare e formare.
    Non venivano pertanto date le modalità: come farlo, la durata, i contenuti. Si ricevevano solo informazioni e formazione sui rischi.
    È stato comunque il primissimo testo che ha definito in modo chiaro tutto ciò che andava fatto negli ambienti di lavoro solo però limitatamente agli stabilimenti produttivi e servizi, nonché commercio ma, l’edilizia e tutte le situazioni in appalto rimanevano fuori. Sono state poi trattate nel successivo decreto.
    La c.d. “626” rese più moderna la sicurezza sul lavoro in Italia e venne introdotta per recepire in un solo testo tutte le 8 principali direttive europee per ciò che riguarda la salute e la sicurezza dei lavoratori e sbloccava la crescita della legislazione in questo settore (sono entrate a pieno titolo nella legislazione italiana 5 anni dopo la prima Direttiva europea).
    Il legislatore passava ad un sistema di sicurezza che poneva l’uomo, anziché la macchina, al centro della nuova organizzazione della sicurezza in azienda, codificando i doveri giuridici dell’informazione, della formazione e della partecipazione attiva dei lavoratori  alla sicurezza sul lavoro: la tecnica, l’organizzazione e l’uomo, i tre cardini della moderna prevenzione vengono tradotti con il D.Lgs. 626/1994 in un disegno giuridico di grande respiro.

Divengono elementi di responsabilità penale le omissioni del datore di lavoro in merito alla formazione e all’informazione da dare al personale sui processi e sui mezzi impiegati per eseguirli in sicurezza.
Le principali novità introdotte da questo Decreto furono il Servizio di Prevenzione e Protezione e la figura dell’RSPP, suo Responsabile; la figura dell’RLS, il Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza, che funge da tramite tra lavoratori e datore di lavoro; il Medico Competente, nominato dal datore di lavoro, al quale sono affidati i controlli sanitari e le visite di monitoraggio aziendali.
Questo decreto introduce l’obbligo di elaborazione del Dvr (sempre da parte del datore di lavoro) ma – nelle aziende con più di 10 dipendenti – il documento doveva (e deve) essere dettagliato.
È chiaro che in un’azienda con meno di 10 dipendenti, il datore di lavoro è il primo a lavorare e quindi chi meglio di lui può sapere quali sono le problematiche inerenti i rischi che può causare una posizione scorretta piuttosto che un uso improprio di un macchinario?!
La stessa cosa non può verificarsi in una azienda con più dipendenti per cui il datore di lavoro poteva (e può) delegare un tecnico esterno per andare a valutare il rischio: valutarlo o in forma antropologica, cioè attraverso l’osservazione, questionari, interviste strutturate al lavoratore (es. quante volte tale lavoratore utilizza il martello pneumatico? Per quanto tempo? Che esposizione ha? (Queste domande solo al lavoratore possono essere poste perché solo lui può sapere le risposte!); oppure valutarlo attraverso un’indagine tecnica mediante delle misurazioni: ci sono delle check-list che guidano nella valutazione, identificando dapprima tutti i rischi e successivamente eseguendo un’indagine approfondita direttamente al dipendente esposto al rischio.

  1. Lgs. 424 del 1996 – “Attuazione della direttiva 92/57/CEE concernente le prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili”.
    La c.d. “494” possiamo definirla “figlia” della 626, in quanto è l’applicazione di quest’ultima ai cantieri sopracitati.

    Questo decreto nel corso degli anni ha subito una serie di aggiornamenti e integrazioni, tra i quali uno dei principali è il D.Lgs. 528/1999.

Una tra le principali novità che introduce è il Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC) che deve essere fatto eseguire da un committente ad un tecnico abilitato solo per cantieri che vedono la presenza di almeno due imprese: nelle altre situazioni sarebbero necessari solo i Piani Operativi di Sicurezza (POS) che ogni impresa deve avere per iniziare un qualsiasi cantiere.

Fondamentale questo decreto perché viene inserito nella normativa a livello nazionale il concetto di Formazione che differisce proprio da come è definito dalla semplice Informazione.

La differenza tra Formazione e Informazione? Sottile ma sostanziale!

Facciamo un esempio: un datore di lavoro rimprovera un operaio perché durante l’attività lavorativa non indossa l’elmetto di protezione spiegandogli l’importanza di indossarlo e i rischi in cui potrebbe incorrere non portandolo. Il lavoratore ascolta e annuisce, ma è perplesso in merito al fatto che il datore di lavoro non indossa l’elmetto.

Questo è un esempio di ottima formazione ma pessima informazione in quanto il datore di lavoro, ha sicuramente formato il lavoratore in merito all’importanza di indossare l’elmetto di protezione, ma non l’ha informato in merito al suo utilizzo in quanto, quando formava il lavoratore, non indossava a sua volta tale dispositivo di protezione individuale.

E quindi i lavoratori di un’azienda sono in qualche modo sotto la diretta e unica responsabilità del datore di lavoro, il quale in caso di infortunio, è l’unico che ne risponde anzi…che ne rispondeva in base a questo decreto.

2008, Testo Unico: è la sicurezza sul lavoro in Italia

Naturalmente tutte queste leggi (anche se dettate dall’Europa e tanti altri vincoli in tempi ancora più recenti) nascono per motivi di tutela del cittadino.
Passato un bell’arco temporale, arriviamo al 2008: nuovo importante giro di boa: con un nuovo D.Lgs. n. 81 del 9 aprile 2008 si vanno a ridefinire, ristrutturare, armonizzare, standardizzare e in qualche modo a sistemare e migliorare tutte le normative precedentemente vigenti in tema di sicurezza sul lavoro. Nei fatti si tratta di un vero e proprio “Codice della salute e della sicurezza sul lavoro”.

Il campo di applicazione del decreto è molto vasto, in quanto comprende qualsiasi impresa (anche autonoma o familiare), tutti i lavoratori (inclusi quelli aventi contratti a progetto) e ogni tipologia di rischio.
Veniva espressa quindi l’esigenza di una normativa italiana nuova efficace e aggiornata, che divenisse rifermento unico per il mondo del lavoro.

Ecco perché l’81/2008 è indicato – anziché come decreto legislativo – come “Testo Unico in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro” (noto anche con l’acronimo TUSL) è un complesso di norme della Repubblica Italiana, ancora in vigore: ha riassunto e ordinato in sé le normative antecedenti. Nel TUSL il legislatore indica ad aziende, datori di lavoro e lavoratori quanto sia essenziale e obbligatorio far riferimento alla prevenzione, alla tutela della salute fisica e mentale, in ogni ambiente di lavoro.
l Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in seguito coordinato con il D.Lgs. 3 agosto 2009, n. 106, ha sostituito il vecchio D.Lgs. 626/94, rappresentando, ora, il principale riferimento normativo in Italia sulla sicurezza in ambito lavorativo.

Cosa introduce l’81/08?

Tra gli elementi innovativi introdotti dal Testo Unico sulla sicurezza rispetto ai precedenti decreti troviamo:

  • Individuazione delle misure generali di tutela del sistema di sicurezza aziendale, integrandole con quelle relative a specifici rischi ovvero settori di attività (es. movimentazione manuale di carichi, videoterminali, agenti fisici, biologici e cancerogeni, etc.);
  • Il Documento della Valutazione dei Rischi deve essere organizzato come un sistema di gestione. La centralità del sistema si basa sull’attività della valutazione dei rischi nell’ambito del sistema di gestione della prevenzione. Valutare i rischi – obbligo non delegabile da parte del datore di lavoro – consiste nell’attribuire valore, peso, misura di sicurezza attraverso un’analisi tecnica, scientifica ed organizzativa;
  • Considerazione dello stress lavoro-correlato nella valutazione dei rischi;
  • L’uso di segnali di avvertimento e di sicurezza;
  • La regolare manutenzione di ambienti, attrezzature, impianti, con particolare riguardo ai dispositivi di sicurezza in conformità alla indicazione dei fabbricanti;
  • Precisazione di possibilità, modalità e limiti della delega di funzioni del datore di lavoro ai dirigenti;
  • Rafforzamento delle prerogative del Rappresentante dei Lavoratori;
  • Conferma ed esplicitazione del ruolo del Medico competente nei processi di valutazione dei rischi;
  • Conferma della disciplina (ex Legge 123/07 – DUVRI) sulla gestione dei contratti di appalto;
  • Conferma (art. 25-septies del D.Lgs. 231/01) della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni a seguito di omicidio colposo, lesioni gravi e gravissime;
  • L’obbligo di addestramento, ovvero la prova pratica “formazione on the job” che nient’altro è che l’obbligo di far provare. L’addestramento si effettua solo in alcune circostanze: quando vengono utilizzate attrezzature.

In aggiunta al testo unico il codice penale fornisce i mezzi per punire atti e comportamenti omissivi che causano l’infortunio o la morte del lavoratore, con i reati di lesioni colpose e omicidio colposo.

Nel 2009 e negli anni successivi sono state effettuate ulteriori modifiche al D.Lgs. 81/08, la prima con il D.Lgs. 106/09, la più recente con la Conferenza Stato-Regioni del 21 dicembre 2011, (Accordo tra il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, il Ministro della salute, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sui corsi di formazione per lo svolgimento diretto, da parte del datore di lavoro, dei compiti di prevenzione e protezione dai rischi, ai sensi dell’articolo 34, commi 2 e 3, del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81) che, rispetto alla Formazione la normativa a livello nazionale demanda appunto all’accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Provincie autonome, la definizione della durata, dei contenuti minimi e delle modalità della formazione che il datore di lavoro deve assicurare in materia di salute e sicurezza a ciascun lavoratore (inclusi preposti e dirigenti) e dei datori di lavoro che svolgono personalmente i compiti di prevenzione e protezione dai rischi.

 

L’addestramento è l’ultimo step dopo informazione e formazione ed è l’elemento più professionalizzante.

…. Addestramento è saper essere!

Pertanto l’addestramento è ancora una forma diversa rispetto alla formazione e all’informazione: quindi se l’informazione è la trasmissione del sapere, la formazione sono gli atteggiamenti che ne derivano, l’addestramento rispecchia le competenze vere e proprie: l’insieme delle attività dirette a far apprendere ai lavoratori l’uso corretto di attrezzature, macchine, impianti, sostanza, dispositivi (anche di protezione personale) e le procedure di lavoro.

L’addestramento viene effettuato da persona esperta e sul luogo di lavoro (per questo on the job).

Conclusioni


L’efficacia della formazione passa anche e soprattutto attraverso la scelta e la verifica di docenti qualificati, la realizzazione di percorsi ad hoc ed è determinata, in generale, dalla genuinità di un percorso formativo.

Tutti aspetti che tratteremo nel prossimo post.